[Mise à jour du mardi 22 juin 2021 à 18h10] Le mode de calcul des allocations chômage ne sera pas modifié au 1er juillet 2021. Le Conseil d’Etat, saisi par la quasi-totalité des syndicats, a rendu ce mardi 22 juin une décision qui suspend cette mesure. La juge des référés pointe que “les incertitudes sur la situation économique ne permettent pas de mettre en place, à cette date, ces nouvelles règles qui sont censées favoriser la stabilité de l’emploi en rendant moins favorable l’indemnisation du chômage des salariés ayant alterné contrats courts et inactivité”. La décision explique plus loin que “ces nouvelles règles de calcul des allocations chômage pénaliseront de manière significative les salariés de ces secteurs [ceux où les entreprises recourent le plus aux contrats courts, ndlr] qui subissent plus qu’ils ne choisissent l’alternance entre périodes de travail et périodes d’inactivité”. Ce nouveau mode de calcul avait déjà été partiellement annulé par le Conseil d’Etat en novembre 2020.

En revanche, la juge “ne remet pas en cause le principe de la réforme elle-même”. Les recours au fond introduits par les syndicats seront jugés par l’instance dans quelques mois. Opposés à la réforme de l’assurance chômage, ils estiment en effet qu’en période de crise, celle-ci est de nature à provoquer des difficultés supplémentaires chez les salariés et les demandeurs d’emploi. Ils saluent une première victoire tandis que la ministre du Travail Elisabeth Borne a déclaré à l’AFP que “le Conseil d’Etat nous demande d’attendre encore un peu”, notant qu’il “censure uniquement la date d’entrée en vigueur”.  La ministre a ajouté que le gouvernement allait “examiner les réponses qu’on peut apporter pour rassurer sur la reprise économique et la dynamique de l’emploi”, dans le but d’une “application rapide de la réforme”.

Pour rappel, le gouvernement avait dévoilé début mars 2021 les nouvelles mesures de sa réforme de l’assurance chômage, dont l’application devait s’étaler dans le temps. Avec le mode de calcul censé s’appliquer au 1er juillet, toutes les périodes devaient être prises en compte pour le calcul des indemnités, y compris les périodes non travaillées, pénalisant les salariés qui enchaînent les périodes de travail et de chômage. Cette mesure devait entraîner la baisse des allocations à hauteur de 20% en moyenne pour 840 000 chômeurs à partir du mois de juillet 2021, soit 40% des demandeurs d’emploi. En contrepartie, un plancher était prévu dans le calcul des droits, afin d’éviter des allocations trop basses.

Dévoilée par l’Unedic le 3 mai dernier, une étude portant sur les conséquences de la réforme de l’assurance chômage montrait que la réforme accentuerait les inégalités entre salariés. En effet, à temps de travail et salaires égaux, une personne qui a travaillé de façon discontinue percevrait une allocation moindre. Les personnes ayant travaillé de façon continue devraient être mieux indemnisées (quelques dizaines d’euros en plus, selon les situations). En revanche, les personnes ayant travaillé de façon discontinue et enchaînant les contrats courts pourraient perdre plusieurs centaines d’euros par mois. Les salariés qui effectuent des contrats courts tout en continuant à être indemnisés devraient aussi être pénalisés. La durée d’indemnisation pourrait cependant augmenter, mais pas suffisamment pour compenser la baisse du montant, selon les syndicats qui ont commandé l’étude à l’association paritaire chargée de l’indemnisation des chômeurs. D’après l’Unedic, plus d’un million de demandeurs d’emploi verraient ainsi leurs allocations diminuer.

Par ailleurs, d’autres mesures doivent s’appliquer quand la situation économique s’améliorera, mais pas avant octobre 2021 : la dégressivité des allocations pour les salaires au-dessus de 4 500 euros dès le septième mois et l’allongement de la durée de cotisation. Il faudra alors avoir travaillé six mois au lieu de quatre actuellement pour ouvrir des droits aux indemnités. Pour déterminer le moment à partir duquel ces mesures s’appliqueront, deux indicateurs ont été retenus : la baisse du nombre de chômeurs (130 000 en moins sur six mois) et le nombre d’embauches (2,7 millions de nouveaux contrats de plus d’un mois sur quatre mois). Une mesure concernant les entreprises devrait entrer en vigueur au plus tôt à compter de juillet 2022 : un système de bonus – malus pour les employeurs recourant trop aux CDD et aux contrats courts.

Certaines mesures de la réforme du chômage sont déjà entrées en vigueur, comme le durcissement des conditions d’accès à l’indemnisation à partir du 1er novembre 2019 : la période de travail minimum pour accéder à l’assurance chômage avait été ramenée à 6 mois sur les 24 derniers mois, au lieu de 4 mois sur 28 (sauf pour les plus de 53 ans, qui ne sont pas concernés), avant d’être de nouveau assouplie durant la crise. Les conditions de rechargements des droits ont elles aussi été modifiées : auparavant, si un chômeur déjà indemnisé travaillait au minimum un mois (ou 150 heures), il pouvait prolonger sa durée d’indemnisation d’autant. Depuis le 1er novembre 2019, il lui faut au moins six mois pour le faire. Plus de détails sur le contenu de la réforme de l’assurance chômage et son calendrier d’application ci-dessous

Voici les principales mesures destinées à réformer l’assurance chômage :

  • Tous les salariés disposant au minimum de 5 ans d’ancienneté dans leur entreprise peuvent bénéficier de l’assurance chômage en cas de démission pour réaliser un projet professionnel depuis le 1er novembre 2019
  • Une nouvelle règle d’éligibilité des droits était entrée en vigueur au 1er novembre 2019 et a été suspendue durant la crise sanitaire, pour être relancée au plus tôt en octobre 2021 :  la période de travail minimum pour accéder à l’assurance chômage sera ramenée à 6 mois sur les 24 derniers mois au lieu de 4 mois sur 28
  • Le seuil minimum pour le rechargement des droits au chômage, lui, est porté à 6 mois depuis le 1er novembre 2019, au lieu de un mois. Cela signifie qu’il faut avoir travaillé 6 mois pour bénéficier du rechargement de ses droits
  • A compter du 1er avril 2020 initialement, une dégressivité de l’indemnisation est instaurée au début du 7e mois pour les salaires supérieurs à 4 500 euros bruts mensuels. Au final, une dégressivité à compter du 9e mois sera instaurée au 1er juillet 2021, et la dégressivité à partir du 7e mois est repoussée au plus tôt à octobre 2021
  • Les travailleurs indépendants peuvent bénéficier de l’assurance chômage, sans cotisation supplémentaire depuis le 1er novembre 2019
  • Pôle Emploi lance une nouvelle offre d’accompagnement et de services à destination des demandeurs d’emploi, des entreprises et des travailleurs précaires
  • Un système de bonus-malus est instauré à compter du 1er janvier 2020 initialement dans les entreprises de plus de 11 salariés afin de lutter contre l’enchaînement des CDD ou des missions d’intérim (entrée en vigueur reportée, au plus tôt en juillet 2022)
  • Pôle Emploi lance une nouvelle offre de services à destination des entreprises depuis le 1er janvier 2020 pour les aider à recruter
  • Un nouveau mode de calcul de l’indemnisation devait entrer en vigueur à compter du 1er avril 2020, basé non plus sur les seuls jours travaillés mais sur le revenu mensuel du travail, ce qui inclue les périodes non travaillées (entrée en vigueur reportée au 1er juillet 2021 mais suspendue par le Conseil d’Etat).

Lorsque l’on parle de décret portant sur la nouvelle réforme de l’assurance chômage, il est question des deux textes publiés au Journal Officiel le 28 juillet 2019, à savoir le décret n° 2019-797, relatif au régime d’assurance chômage, et le décret du n° 2019-796, relatif aux nouveaux droits à indemnisation, à diverses mesures relatives aux travailleurs privés d’emploi et à l’expérimentation d’un journal de la recherche d’emploi.

Un décret devrait être publié d’ici l’été 2021, mentionnant les indicateurs qui permettront de fixer une date pour l’entrée en vigueur des mesures restantes, déjà annoncés par la ministre : baisse du nombre de demandeurs d’emplois et hausse du nombre d’embauches.

La réforme de l’assurance chômage a été mise en œuvre en 2019. Après l’échec de la négociation des partenaires sociaux, lancée en janvier 2019, le gouvernement a repris la main sur la transformation de l’assurance chômage. Deux décrets ont été publiés au cours de l’été 2019. Ces textes prévoient un certain nombre de nouveautés dont l’entrée en vigueur s’étale initialement du 1er novembre 2019 au 1er avril 2020.

Si une partie des mesures est  bien entrée en vigueur au 1er novembre 2019, la crise sanitaire et économique liée au coronavirus a bouleversé plusieurs fois le calendrier. Les mesures qui devaient entrer en vigueur au 1er avril 2020 ont été reportées plusieurs fois, au 1er septembre 2020, puis au 1er janvier 2021, puis au 1er avril 2021. Après consultation durant les deux premiers mois de 2021 par le gouvernement des partenaires sociaux,  la modification du mode de calcul du salaire journalier de référence pour la détermination du montant de l’ARE devait en vigueur au 1er juillet 2021, mais sa suspension par le Conseil d’Etat la reporte à une date inconnue. Le mécanisme de dégressivité de l’allocation pour les moins de 57 ans percevant au moins 4 500 euros brut par mois (touchant un montant d’allocation journalière supérieure à 84,6 euros) et le durcissement des conditions d’accès à l’indemnisation  (période de travail minimum pour accéder à l’assurance chômage ramenée à 6 mois sur les 24 derniers mois, au lieu de 4 mois sur 28, sauf pour les plus de 53 ans) seront mis en application au plus tôt en octobre 2021, lorsque les indicateurs retenus attesteront que la situation du marché de l’emploi s’est améliorée. La taxation de l’abus de contrats courts par les entreprises entrera en vigueur au plus tôt en juillet 2022, après une période d’observation d’un an qui commencera en juillet 2021.

En revanche, certains éléments clés sont bien en application, comme la modification des conditions de rechargements des droits (nécessité  pour un chômeur déjà indemnisé de travailler au moins six mois contre au minimum un mois ou 150 heures auparavant pour prolonger sa durée d’indemnisation).

L’épidémie de coronavirus et la crise sanitaire et économique qui a suivi ont bouleversé le calendrier de la réforme de l’assurance chômage, en tous cas pour les dispositions qui n’étaient pas encore entrées en vigueur.

Plusieurs mesures prévues pour le 1er avril 2020 avaient dans un premier temps été reportées au 1er septembre 2020, puis au 1er janvier 2021. Sont concernés la modification du mode de calcul du salaire journalier de référence pour la détermination du montant de l’ARE ainsi que le mécanisme de dégressivité de l’allocation pour les moins de 57 ans percevant au moins 4 500 euros brut par mois (touchant un montant d’allocation journalière supérieure à 84,6 euros). Le gouvernement avait ensuite annoncé début novembre un nouveau report d’une partie de sa réforme de l’Assurance chômage au 1er avril 2021. Cette réforme n’est pas supprimée, assurait l’exécutif, mais il l’estimait difficilement compatible avec la crise économique actuelle.

Par ailleurs, le Conseil d’Etat, saisi par plusieurs organisations syndicales et patronales, a annulé mercredi 25 novembre deux dispositions importantes du décret de juillet 2019 sur la réforme de l’assurance-chômage : les modalités de calcul de novembre la base de l’indemnisation et le bonus-malus sur la cotisation chômage de certaines entreprises. En revanche, il n’a pas remis en cause le durcissement des conditions d’affiliation, ni l’introduction d’une dégressivité pour les hauts revenus. En ce qui concerne le bonus-malus, il s’agissait d’une décision technique : le dispositif de bonus-malus renvoyait, pour certaines de ses modalités, à un arrêté là où il aurait fallu un renvoi à un décret, selon l’instance. En revanche, les modalités de calcul du salaire journalier de référence (SJR) introduites par la réforme entraînaient une rupture d’égalité entre les demandeurs d’emploi en emploi continu et ceux en emploi discontinu, selon le juge administratif.

Le ministère du Travail a mené des concertations durant les deux premiers mois de 2021. Il expliquait alors vouloir éviter une application alors que l’économie est encore en crise, et attendre que les effets de la stratégie vaccinale se soient fait sentir avant d’appliquer les dernières mesures de la réforme. Le ministère assurait par ailleurs vouloir synchroniser l’entrée en vigueur des mesures concernant les demandeurs d’emploi et celles concernant les entreprises, mais précisait que toutes les mesures n’entreront pas nécessairement en application en même temps.

Au final, la ministre a annoncé son nouveau calendrier le 2 mars 2021. Le nouveau calcul des allocations devait entrer en vigueur au 1er juillet 2021 ainsi que la dégressivité pour les hauts revenus à partir du 9e mois de chômage, les conditions d’éligibilité et la dégressivité pour les hauts revenus à compter du 7e mois au plus tôt en octobre 2021, le bonus-malus pour l’utilisation des contrats courts en entreprise au plus tôt en juillet 2022. Elle a aussi dévoilé les indicateurs qui permettront de déterminer l’entrée en vigueur des mesures actuellement prévues pour octobre : la baisse du nombre de chômeurs de 130 000 personnes sur six mois, et un nombre d’embauche en contrat supérieur à un mois de 2,7 millions de personnes sur quatre mois.

Mais le conseil d’Etat a suspendu le mode de calcul des allocations chômages dans une décision du 22 juin. La juge des référés  estime que “les incertitudes sur la situation économique ne permettent pas de mettre en place, à cette date, ces nouvelles règles qui sont censées favoriser la stabilité de l’emploi en rendant moins favorable l’indemnisation du chômage des salariés ayant alterné contrats courts et inactivité”. Plus loin dans la décision, il est indiqué que “ces nouvelles règles de calcul des allocations chômage pénaliseront de manière significative les salariés de ces secteurs, qui subissent plus qu’ils ne choisissent l’alternance entre périodes de travail et périodes d’inactivité”. En revanche, elle “ne remet pas en cause le principe de la réforme elle-même”. Les recours au fond introduits par les syndicats seront jugés par l’instance dans quelques mois.

Les salariés disposant d’au moins 5 années d’ancienneté dans leur entreprise puissent bénéficier de l’assurance chômage lorsqu’ils démissionnent en vue de réaliser un projet professionnel. La mesure est en vigueur depuis le 1er novembre 2019.

Les mesures contenues dans la réforme de l’assurance chômage ne s’appliquent qu’aux nouveaux entrants à compter de la date de leur entrée en vigueur. Il n’y aura pas d’application rétroactive de la réforme de l’assurance chômage pour les demandeurs d’emploi qui perçoivent déjà les allocations chômage.

Dans le but d’encourager le retour à l’emploi, un mécanisme de dégressivité est introduit au début du 7e mois pour les salaires supérieurs à 4 500 euros bruts mensuels. La rémunération de ces salariés est réduite de 30%, avec un plancher fixé à 2 261 euros net. Ce mécanisme, qui devait entrer en application au 1er avril 2020, ne le sera au final pas avant octobre 2021. Il entrera cependant en vigueur de façon provisoire avec une dégressivité à partir du neuvième mois seulement  compter du 1er juillet 2021.

Le régime des intermittents du spectacle a été réformé en avril 2016. Là encore, la réforme ne s’était pas faite sans heurts. Valables jusqu’en 2020, les mesures de la réforme du chômage des intermittents prévoient une ouverture des droits au chômage pour les artistes et techniciens à compter de 507 heures travaillées sur 12 mois, au lieu de 10, ainsi que la hausse d’un point de la contribution patronale d’assurance chômage. Les intermittents du spectacle constituent l’une des rares catégories à ne pas être impactée par la nouvelle réforme de l’assurance chômage et notamment par l’instauration d’un système de bonus-malus.

Un système de bonus malus, initialement prévu à compter du 1er janvier 2020, devait être instauré dans un premier temps  pour les entreprises de plus de 11 salariés dans les 7 secteurs d’activité identifiés par l’exécutif comme les plus concernés par la précarité et l’enchaînement des CDD ou des missions d’intérim. Dans ces secteurs, estime le gouvernement, les entreprises emploient, en moyenne, deux personnes en contrat stable pour plus de trois personnes en contrat précaire, soit par exemple plus de 3 CDD pour 2 CDI.

Plus le nombre de salariés qui s’inscrivent à Pôle Emploi après avoir travaillé pour une entreprise (fin de CDD, de mission d’intérim, licenciements, ruptures conventionnelles) est important par rapport à son effectif total, plus elle paie de cotisations patronales à l’assurance chômage. A l’inverse, plus une société consent d’efforts pour réduire le nombre de personnes qui s’inscrivent à Pôle Emploi, moins elle paiera de cotisations (de 3 à 5% de la masse salariale, en fonction de la pratique de l’entreprise). La réforme de l’assurance chômage prévoit également une taxe forfaitaire de 10 euros pour les entreprises qui abusent des CDD d’usage, à l’exception des employeurs de salariés intermittents. Ces derniers conservent toutefois la cotisation patronale supplémentaire de 0,5% introduite par la convention de mars 2017.

Le bonus-malus étant basé sur les embauches de l’année précédente, il aurait dû s’imposer aux entreprises à compter de mars 2021, mais avec la crise du coronavirus, cela n’a finalement pas été le cas. Le gouvernement prévoit maintenant la période d’observation des comportements d’embauche des entreprises commencera au 1er juillet 2021, pour une application du bonus-malus à compter de juillet 2022. Les secteurs les plus touchés par la crise, notamment l’hôtellerie-restauration, sont dans un premier temps écartés de ce dispositif.

Pôle Emploi est un acteur à part entière de la nouvelle réforme de l’assurance chômage. Il lance en effet une nouvelle offre d’accompagnement et de services à destination des demandeurs d’emploi, des entreprises et des travailleurs précaires :

Le montant de l’allocation chômage se base sur le salaire journalier brut de référence. Ce dernier est défini à partir de tous vos salaires bruts des 12 derniers mois, primes comprises, mais hors indemnités liées à la rupture de votre contrat. Pour fixer le montant journalier de votre allocation, Pôle emploi utilise deux formules et retient le résultat le plus élevé entre :

En cas de résultat inférieur à 29,26 euros, Pôle Emploi retient ce montant. Dans tous les cas, l’allocation ne peut pas dépasser 75% du salaire journalier de référence. L’allocation chômage versée chaque mois par Pole Emploi correspond au montant de l’allocation journalière multiplié par le nombre de jours du mois (minimum 28 et maximum 31). 

La réforme de l’assurance chômage prévoit d’une part une dégressivité de l’allocation pour les anciens salariés les mieux payés à compter du 1er juillet 2021 et un nouveau mode de calcul de l’indemnisation, basé non plus sur les seuls jours travaillés mais sur le revenu mensuel du travail, à compter du 1er juillet 2021 (mesure initialement prévue pour le 1er avril 2020), avec un plancher à 65% du salaire net mensuel moyen et un plafond équivalent au montant du salaire net mensuel moyen. Par exemple, à compter du 1er juillet 2021, tous les salariés qui ont gagné en moyenne 1 200 euros par mois (soit l’équivalent du Smic) sur une période d’un an auront une indemnité de 960 euros par mois pendant 12 mois. L’idée avancée est qu’actuellement, deux personnes ayant travaillé le même nombre d’heure, mais l’une de façon continue à temps partiel, l’autre à temps plein mais de façon discontinue, vont avoir des allocations extrêmement différentes, et le gouvernement affiche comme objectif de sensiblement réduire cette différence.

Mais le mode de calcul du salaire journalier de référence (SJR) a été considéré par le Conseil d’Etat comme e entraînant une rupture d’égalité entre les demandeurs d’emploi en emploi continu et ceux en emploi discontinu. Pour y remédier, l’exécutif a annoncé limiter le nombre de jours non travaillés dans le calcul, avançant un seuil de 57%

Par ailleurs, la dégressivité des allocations supérieures à 4 500 euros sera active au 9e mois de chômage à compter de juillet 2021, et au 7e mois au plus tôt à partir d’octobre 2021.